Gwarancje bezpieczeństwa dla Ukrainy. Nowy system o wymiarze europejskim. "To sygnał, w którą stronę może ewoluować NATO"

Już w pierwszych miesiącach po rosyjskiej agresji, kiedy jeszcze trwały rozmowy między Kijowem a Moskwą, pojawiła się koncepcja międzynarodowych gwarancji bezpieczeństwa, które miałaby otrzymać Ukraina, w zamian na zgodę na „pozablokowy” status, czyli rezygnację z aspirowania do NATO. Przedstawiciele rządzącej w Kijowie ekipy w szeregu wypowiedzi podkreślali wówczas, że muszą to być „żelazne gwarancje” - nie te, które mogłyby przypominać zapisy niesławnego Memorandum Budapesztańskiego oraz, że uruchomienie wsparcia dla Ukrainy w razie ewentualnego na nią ataku musi być nie tylko szybkie, ale niemal automatyczne, lepiej i precyzyjniej opisane niźli tzw. art. 5 obowiązujący w Pakcie Północnoatlantyckim. Mówiono wówczas również o tym, że państwami gwarantami mogą stać się nie tylko te, które wchodzą w skład szeroko rozumianego bloku Zachodu, ale również Chiny i nawet Rosja.

To, że dokument zawierający już bardziej doprecyzowaną wizję regionalnego porządku bezpieczeństwa pojawia się właśnie teraz, nie jest oczywiście kwestią przypadku. Zarówno Antony Blinken - w trakcie niedawnej niespodziewanej wizyty w Kijowie, jak i niemiecki kanclerz Olaf Scholz - rozmawiający wczoraj przez półtorej godziny z Putinem, mówili o perspektywie rozmów pokojowych kończących wojnę na Ukrainie. W odróżnieniu od sytuacji z poprzednich tygodni, teraz, jak powiedziała w wywiadzie dla radia France 24 wicepremier Olga Stefaniszyna - Rosjanie zaczynają, wykorzystując zresztą w tym celu różne kanały komunikacyjne, sygnalizować gotowość do rozpoczęcia negocjacji. Ofensywa sił ukraińskich jeszcze się nie zakończyła, zatem trudno mówić, jaka jest pozycja przetargowa obydwu stolic, ale nie ulega wątpliwości, że w miesiącach jesienno – zimowych zapewne jakieś kontakty w tej sprawie, a może nawet oficjalne rozmowy, będą miały miejsce.

W tej sytuacji dobrze, że pojawiła się wizja systemu bezpieczeństwa dla Ukrainy zawarta w The Kiev Security Compact. W porównaniu do dyskutowanych wiosną propozycji różni się ona w kilku kluczowych punktach w sposób zasadniczy. Warto, choćby skrótowo opisać te zmiany.
poster

360p geselecteerd als afspeelkwaliteit

Po pierwsze, nie jest to propozycja „coś za coś”, to znaczy Ukraina nie rezygnuje ze swych aspiracji do stania się członkiem NATO i Unii Europejskiej, wręcz przeciwnie. Sformułowane propozycje mają przyspieszyć i ułatwić proces akcesyjny. Nie ma zatem już mowy o neutralności, tym bardziej ograniczeniu - jeśli brać pod uwagę liczebność - sił zbrojnych Ukrainy, już po zakończeniu wojny. Co więcej, dokument ten bardzo silnie sygnalizuje potrzebę odbudowy potencjału militarnego i to, że Ukraina z tego punktu widzenia musi być państwem silnym. Po drugie, co nie mniej istotne, zmieniła się lista „gwarantów”. Nie wymienia się wśród nich ani Chin, ani tym bardziej Federacji Rosyjskiej, są za to wszystkie liczące się państwa Zachodu – Stany Zjednoczone, Kanada, Wielka Brytania, a z kontynentalnej Europy prócz Polski również Niemcy, Francja, Włochy, Bałtowie i Skandynawowie i na koniec Turcja. Mamy zatem zdecydowanie bardziej niż jeszcze w kwietniu „atlantycki” dokument, co zresztą podkreślone zostało zapisami, że ma on kształtować regionalny system bezpieczeństwa w czasie przejściowym, czyli od zakończenia wojny do momentu wejścia Kijowa do NATO. Wiadomo jednak, że ten proces trwać może długo, prezydent Macron mówił o kilkudziesięciu latach, a kanclerz Scholz w rozmowie z Putinem, która miała miejsce przed agresją, o perspektywie 30 lat. Być może teraz skorygowali swój punkt widzenia w tej kwestii, ale proces akcesyjny wymagający jednogłośnej zgody może trwać długo, co oznacza, że ważnym jest, aby Ukraina czuła się bezpieczna „w okresie przejściowym”. W Kijowie wprost, w tym wypadku, odwołują się do rozwiązań zaproponowanych przez Wielką Brytanię i Stany Zjednoczone Helsinkom i Sztokholmowi po tym, jak państwa te zdecydowały się złożyć wnioski o przyjęcie do NATO.

Bardzo interesująca jest, z wielu powodów, konstrukcja formalno – prawna, która zaproponowana została w tym dokumencie. Jej kształt, zwłaszcza w obliczu faktu, że współprzewodniczącym grupy przygotowującej końcowy raport jest były Sekretarz Generalny Paktu Północnoatlantyckiego, a w toku prac, jak powiedział w wywiadzie Andriy Yermak, prowadzone były konsultacje z wieloma, być może nawet z większością doradców ds. bezpieczeństwa państw tworzących NATO, pozwala zrozumieć, co zdaniem autorów tego materiału jest obecnie możliwe. Daje nam to też wiele informacji na temat stanu relacji sojuszniczych oraz, co nie mniej ważne, tego, jak mógłby w razie kryzysu funkcjonować artykuł 5. Mówi o tym zresztą wprost w wywiadzie Anders Fogh Rasmussen. Przytoczę jego wypowiedź w całości, aby nie stać się obiektem ataków naszych zwolenników strategii „Polacy nic się nie stało” zapewniających, że wsparcie sojusznicze w razie agresji na Polskę jest 100 proc. Były Sekretarz Generalny NATO opisując mechanizmy, których uruchomienie w razie agresji na jedno z państw członkowskich zakłada art. 5 mówi: „W NATO (pomimo tego, że istnieje Artykuł 5., który wszyscy uważają za skuteczną gwarancję) sytuacja jest taka sama. Różne parlamenty mogą interpretować art. 5. na różne sposoby. Co się stanie, jeśli jeden z sojuszników zostanie zaatakowany? W tym przypadku Rada NATO spotyka się w Brukseli, omawia sytuację, a następnie każde państwo samodzielnie decyduje, jak zareagować, jak wesprzeć państwo sojusznicze. Rzeczywista treść tej reakcji zależeć będzie np. od składu parlamentu”. A zatem ani nie ma automatyzmu, ani nawet pewności, że każdy członek NATO przyśle wojsko. Była to i będzie zawsze suwerenna decyzja każdego z państw członkowskich. Czy oznacza to, że art. 5. jest pustą gwarancją? Oczywiście, że nie, tylko nie można przeceniać tych zapisów, liczą się jeszcze zapisy art. 3. - zobowiązującego państwa członkowskie NATO do posiadania odpowiednich (punktem odniesienia ma tu być dokonana przez każdego indywidualnie ocena sytuacji) sił zbrojnych i oczywiście nigdy znaczenia nie traci polityka, czyli stan dwustronnych relacji z naszymi sojusznikami. Jak to wszystko ma się do propozycji gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy?

Filozofia jest w gruncie rzeczy podobna. The Kiev Security Compact jest w gruncie rzeczy rodzajem memorandum, które dopiero otwiera, w ramach porozumień dwustronnych, drogę do precyzyjnego opisania gwarancji dla Ukrainy. Rasmussen wprost mówi o dokumencie w rodzaju memorandum, przeto być może nawet nie ma potrzeby ratyfikacji tego porozumienia przez parlamenty państw będących jego sygnatariuszami. Sformułowania „memorandum” w nazwie tego dokumentu, aby uniknąć złych konotacji, starano się uniknąć, ale jest oczywistym - przyznają to zresztą współprzewodniczący zespołu - że mamy do czynienia z porozumieniem ramowym, nie nakładającym na nikogo „żelaznych zobowiązań”. Cała konstrukcja jest tak zaplanowana, aby umożliwić tworzenia, o czym pisze się wprost, rozmaitych „koalicji chętnych”. Do tego będą potrzebne umowy dwustronne, które w zależności od nastawienia ich sygnatariuszy mogą być bardzo precyzyjne, określać skalę i terminy, w jakim Ukraina zostanie wsparta wojskowo, ale nie będzie to decyzja kolektywna, a wyłącznie indywidualna. W razie agresji miałby w krótkim czasie (wspomina się o 24 godzinach) rozpocząć się proces konsultacji w grupie państw – gwarantów, który w ciągu 72 godzin miałby doprowadzić do podjęcia decyzji, czyli uruchomienia zapisów określających zobowiązania określone w porozumieniach dwustronnych. Podobnie zresztą działają procedury w razie agresji w NATO, z tą jednak różnicą, że Ukraina chce precyzyjnego określenia ram czasowych w których tego rodzaju decyzje musiałyby zostać podjęte. Mówi się też o uruchomieniu, w czasie pokoju, stałego mechanizmu śledzenia zagrożeń i możliwościach konsultacji państw – gwarantów między sobą, ale nie zmienia to faktu, iż rodzaj wsparcia miałby zostać określony w umowach dwustronnych, np. między Polską a Ukrainą. Rasmussen mówi wprost, że została przyjęta taka właśnie formuła, bo państwa udzielające gwarancji mają różne spojrzenia - zarówno na kwestie zagrożeń na Wschodzie, jak i skali własnego zaangażowania. Oznacza to, że próba wynegocjowania wspólnego stanowiska albo okazałaby się nieskuteczna, albo doprowadziła do takiego rozmycia zobowiązań gwarantów, że rzeczywiście otrzymalibyśmy drugie Memorandum Budapesztańskie. W dokumencie wprost zresztą mówi się, że proponowany system formalnoprawnych zobowiązań ma ułatwić i przyspieszyć formowanie „koalicji chętnych” państw chcących pomóc Ukrainie i jak się zaznacza, „to będą pierwsze takie gwarancje XXI wieku i mogą położyć podwaliny pod nowy ład bezpieczeństwa w Europie”.

Warto też zwrócić uwagę na fakt, iż dokument bardzo mocno akcentuje znaczenie zdolności Ukrainy do samoobrony. Nie ma mowy o żadnych redukcjach jej sił zbrojnych, aby „nie niepokoić” państw sąsiednich, wręcz przeciwnie, trawestując słynną maksymę cara Aleksandra III można by napisać, iż głównym środkiem do uzyskania poczucia bezpieczeństwa ma być ukraińska „armia, flota i lotnictwo”. Umowy dwustronne, które miałyby być fundamentem nowego systemu, miałyby zatem określać, nie tylko opisywać, rekcję państw – gwarantów w sytuacji, kiedy Ukraina zostanie zaatakowana, ale również, a może nawet przede wszystkim, skalę wsparcia i kooperacji w czasie pokoju. Ukraina chce odbudować i rozbudować swe siły zbrojne, a także wyposażyć je do takiego stopnia, aby nie obawiać się agresji ze strony Moskwy. Będzie potrzebowała na to pieniędzy, wsparcia szkoleniowego, odbudowy fabryk broni, dostaw sprzętu. To też ma być elementem nowego systemu bezpieczeństwa. Nadzieję pokłada się w strategii deterrence by denial i deterrence by punishment, co oznacza, że trzeba dysponować armią, która uniemożliwi agresorowi fizycznie, w toku wojny kinetycznej, osiągnięcie jego celów, a potem w odpowiedni sposób go „ukarze”. Nawiasem mówiąc, NATO-wska strategia obrony wschodniej flanki nie jest zbudowana na fundamencie tego rodzaju strategii, bo nadal obowiązuje filozofia odstraszania, a tu mamy podejście w ramach strategii powstrzymywania. To zasadnicza różnica, bo w czasach zimnej wojny, kiedy NATO realizowało strategię powstrzymywania, niemiecka armia liczyła 500 tys. żołnierzy, a obecnie jej siły lądowe są siedmiokrotnie mniejsze. To tylko przykład, bo w przypadku innych „dużych graczy” europejskich sytuacja wcale nie jest lepsza. A zatem, gdyby zapisy The Kiev Security Compact zostały przyjęte w proponowanym brzmieniu, to i w tym zakresie musiałyby nastąpić zmiany, co uzasadnia twierdzenie, że możemy mieć do czynienia z dokumentem kształtującym nowy ład bezpieczeństwa w XXI wieku w Europie. Nie można bowiem byłoby w części wschodniej flanki realizować polityki odstraszania (a do tego w istocie sprowadza się rotacyjna obecność niewielkich sił w Państwach Bałtyckich i w Polsce), a w innym sektorze, i to w państwie aspirującym do NATO, polityki powstrzymywania.

Nowy system bezpieczeństwa, który miałby zostać zbudowany dla Ukrainy, zakłada zatem tworzenie koalicji chętnych, różnych zresztą i dedykowanych dla odmiennych zadań, bo odmienny skład mogłaby mieć grupa odpowiadająca za cyberbezpieczeństwo, a inny za sytuację na Morzu Czarnym. Miałby to też być system działający już teraz, zanim Ukraina stanie się członkiem NATO i obejmujący wspólne wysiłki na rzecz odbudowy jej potencjału wojskowego. To połączenie formuły koalicji – chętnych, mechanizmu kolektywnego reagowania w sytuacji zagrożenia i wspólnego działania w wielu obszarach w czasie pokoju oznacza, że mamy w gruncie rzeczy do czynienia z propozycją wielostronnego paktu wojskowego. Nie jest on konkurencyjnym rozwiązaniem wobec NATO, wręcz przeciwnie, uzyskanie członkostwa Ukrainy w Sojuszu byłoby łatwiejsze, choć z punktu widzenia bezpieczeństwa nie byłoby niezbędne. I to też jest sygnał, w którą stronę może ewoluować Sojusz Północnoatlantycki stając się bardziej paktem politycznym niż wojskowym. Te ostatnie kwestie rozwiązywane byłyby bowiem w ramach koalicji chętnych, państw podobnie oceniających sytuację i chcących w podobny sposób reagować w ramach wspólnego systemu sojuszniczego. Rzeczywiście mamy w tym dokumencie zawartą nową wizję systemu bezpieczeństwa europejskiego, a może tylko, w realiach wojny, przechodzimy przyspieszony kurs edukacyjny, jak realnie działają wielostronne systemy bezpieczeństwa.

Marek Budzisz
Przez lata dziennikarz (TVP – Puls Dnia, Życie, Radio Plus), doradca dwóch ministrów w rządzie Jerzego Buzka. Analityk, przedsiębiorca.