Reforma Ministerstwa Obrony i armii potrzebą chwili

Pieniądze i armia
Sprawa ta jest dyskutowana od pewnego czasu w środowisku ekspertów strategicznych. Jak zauważył choćby Wes Rumbaugh, ekspert think tanku CSIS, w specjalnym raporcie, poświęconym kosztom przechwytywania środków napadu powietrznego przeciwnika, zestrzelenie przez amerykańską marynarkę wojenną irańskiego drona, wartego ok. 2 tys. dolarów, przy pomocy których atakują jemeńscy Houti, przy użyciu rakiety Standard Missile-2 kosztującej amerykańskiego podatnika 2 mln dolarów, ma niewielki sens. Współczesna wojna zmienia swoje oblicze, co oznacza, że chcąc zwiększyć nasze zdolności musimy nie tylko myśleć o tym, że powinniśmy przeznaczyć na obronność większe budżety ale w nie mniejszym stopniu troszczyć się o to, aby wydawać lepiej, mądrzej, bardziej efektywnie, tak aby relacja nakłady/efekty była korzystna dla nas. Jeśli będzie inaczej, to w toku przewlekłej wojny, takiej jak na Ukrainie, nasze zasoby zaczną się wyczerpywać szybciej niż przeciwnika.

I taki jest właśnie punkt wyjścia rozważań Mazarra, który jest zdania, że nawet znaczny zastrzyk środków dla Pentagonu nie będzie oznaczał wzrostu zdolności sił zbrojnych. Cały system w jakim planuje się i wykonuje pozyskiwanie środków walki jest bowiem, jego zdaniem, niesłychanie zbiurokratyzowany, a nawet skostniały. Danie większych pieniędzy nieefektywnej biurokracji, która skoncentrowana jest na przestrzeganiu procedur nie jest rozwiązaniem problemu, gorzej, może nawet pogorszyć sytuację, bo w dłuższej perspektywie podatnicy uznają zwiększanie budżetu armii za marnotrawienie ich pieniędzy, co nie zakończy się dobrze, bo wyzwania są realne a nie wymyślone. W opinii amerykańskiego eksperta jeśli zwiększy się budżet jakim dysponuje resort obrony a wraz z nim siły zbrojne, ale bez przeprowadzenia zasadniczych zmian w zakresie tego jak funkcjonuje biurokracja odpowiadająca za ten obszar funkcjonowania państwa, to nie tylko nie osiągniemy poprawy naszego bezpieczeństwa, ale przeciwnie, co może okazać się bolesnym paradoksem, będziemy gorzej przygotowani na potrzeby przyszłej wojny. Choćby z tego powodu, że obserwujemy na Ukrainie, ale nie tylko, zmianę sposobu prowadzenia wojny. Znaczącej ewolucji uległ sposób walki. To z kolei powinno wymuszać w pierwszym rzędzie zmiany taktyki i sposobu prowadzenia wojny. Rewizji winny w pierwszym rzędzie podlegać utrwalone przekonania na temat charakteru operacji wielodomenowej czy generalnie doktryn operacyjnych. Jeśli nie przemyślimy tego jak zmieniła i zmienia się wojna, to ryzykujemy, że biurokracja przyzwyczajona do powtarzalności procedur zacznie nas przygotowywać do kolejnej wojny toczonej w przeszłości. Co więcej, działając z typową dla siebie powolnością i nieefektywnością, nawet w tym zakresie, nie mówiąc już o nowych rozwiązaniach, będziemy opóźnieni. W interesie społecznym, również z punktu widzenia tego jak wydawane są pieniądze podatników, jest zmuszenie sił zbrojnych i aparatu ministerstwa obrony do modernizacji. Celem są zarówno zmiany o charakterze doktrynalnym, nowa refleksja na temat nowych sposobów walki, jak i wymuszenie nowego podejścia w zakresie współpracy z sektorem przemysłowym, tego w jaki sposób pozyskuje się najbardziej innowacyjne kadry oraz czy dokonujemy trafnego wyboru kierunków rozwoju sił zbrojnych. Mazarr napisał to o Pentagonie, ale zastanówmy się, czy jego słowa nie można byłoby odnieść do polskich realiów nie mówiąc już o planowanej „armii” Unii Europejskiej? Jak zauważył – „W tych i wielu innych obszarach, wykraczających daleko poza katastrofalne porażki związane z zamówieniami publicznymi, odrętwiający efekt niechętnej do ryzyka i uzależnionej od procedur biurokracji tłumi innowacje, motywację i efektywność w każdym zakamarku amerykańskiego establishmentu obronnego. Zdecydowanie za dużo czasu spędza się na przepracowywaniu bizantyjskich procesów biurokratycznych, wypełnianiu formularzy, koordynowaniu projektów, planowaniu spotkań wstępnych przed spotkaniami właściwymi i wykonywaniu tysiąca innych biurokratycznych zadań, zamiast robić rzeczy, które zwiększają skuteczność obrony. Sytuacja ta nie jest nowa i trudno ją zmierzyć w jakikolwiek obiektywny sposób. Wydaje się jednak, że w ostatnich latach system osiągnął masę krytyczną”. Zbiurokratyzowana, skostniała, nieefektywna, niechętna zmianom struktura sił zbrojnych i resortu obrony, nawet jeśli otrzyma dwa razy większy budżet nie poradzi sobie, najprawdopodobniej, z nowymi wyzwaniami. Nawiasem mówiąc warto zwrócić uwagę na to, że armia niemiecka, nie uchodząca przecież za wzór doskonałości organizacyjnej i bojowej ma budżet ponad dwukrotnie większy niźli Siły Samoobrony Izraela (IDF) mające zupełnie inna reputację. Nie w pieniądzach, a z pewnością nie tylko w pieniądzach, tkwi problem sprawności sił zbrojnych. Mazarr pisze też o znaczeniu tzw. Replicator Initiative, zainicjowanym w Pentagonie przez minister Hicks przed kilku miesiącami, ambitnym programie budowy w ramach tego co moglibyśmy określić mianem „partnerstwa publiczno – prywatnego” dużych i lawinowo rosnących ilościowo nowych środków walki, choćby w postaci tanich dronów. To, że w Polsce niewiele, poza grupą hobbystów uważnie śledzących amerykańską prasę wojskową, wie się na temat tego programu jest też, moim zdaniem, potwierdzeniem tego w jak tradycyjny sposób podchodzimy do sposobu wydatkowania naszego budżetu wojskowego. Wróćmy jednak do opinii amerykańskiego eksperta, który napisał, że „zreformowane instytucje obronne na wiele sposobów zwiększą potencjał bojowy Stanów Zjednoczonych”. Po pierwsze pozwolą uniknąć ewidentnego marnotrawienia środków publicznych na zakupy sprzętu, o którym od początku wiadomo było, że nie sprawdzi się w warunkach bojowych. Mazarr wspomina w tym kontekście projekt budowy choćby okrętów obrony przybrzeżnej na który amerykańska marynarka wojenna wydała 100 mld dolarów. Nie ulega wątpliwości, że siły zbrojne każdego państwa, Polska nie jest w tym wypadku wyjątkiem, mają na swoim koncie tego rodzaju kosztowne „pomyłki”. Brak reformy instytucjonalnego systemu zamówień dla armii, tego jak prowadzimy modernizację sprzętową może nas bardzo dużo kosztować. Drugim obszarem wartym uwagi są oszczędności, które każda administracja, w tym wojskowa, jest w stanie poczynić jeśli zdjąć z niej ciężar niepotrzebnych procedur. Oczywiście nie wszystkich, ale z pewnością rzetelny audyt ujawniłby jak dużo bezsensownej biurokracji jest w naszych siłach zbrojnych. Mazarr podaje przykład raportu wewnętrznego Pentagonu z roku 2015, który wskazywał, że zmniejszenie ciężarów biurokratycznych dałby oszczędności rzędu 125 mld dolarów w ciągu 5 lat. W Polsce, niestety, tego rodzaju studia nie były prowadzone, a powinny, jeśli chcemy przekonać podatników, że roztropnie i efektywnie wydajemy ich pieniądze. Wreszcie, jak zauważa, do Pentagonu (a ja dodam od siebie, że i do MON) winni trafić nowi ludzie, młodzi, inaczej myślący, nastawieni na osiągnięcie założonych celów a nie skupieni na mechanicznym przestrzeganiu procedur, wreszcie trudniej komponujący się z systemem patronatu politycznego, który jest rakiem naszej biurokracji. Amerykański ekspert zauważa, że „bardziej zaangażowani i zmotywowani pracownicy mogliby znacząco poprawić produktywność. Nowe, śmiałe podejścia do tego jak się kupuje broń, w połączeniu z szerszym wykorzystaniem najnowocześniejszych technologii, mogą znacznie szybciej umożliwić wprowadzenie na wyposażenie dużej liczby mniejszych, tańszych, autonomicznych i „rojowych” możliwości, a także sieci wykrywania i namierzania nowej generacji.” I wreszcie formułuje myśl, która moim zdaniem ma jeszcze lepsze zastosowanie w przypadku Polski i naszych problemów z Rosją niźli rywalizacji Stanów Zjednoczonych i Chin. Otóż, jak zauważa „W rywalizacji wojskowej między Stanami Zjednoczonymi a Chinami ostatecznie nie chodzi o liczbę samolotów, statków czy dywizji. Jest to konkurs na zbudowanie i utrzymanie najbardziej dynamicznych, skutecznych i wydajnych systemów obronnych. Te z kolei, w dłuższej perspektywie wygenerują najlepsze koncepcje i najbardziej innowacyjną broń. Nakarmią najbardziej kreatywnych, a czasem obrazoburczych ludzi. Będą inspirować poparcie społeczne dla wysiłków obronnych. Co najważniejsze, skuteczne instytucje obronne mają ogromną wartość sygnalizacyjną, wskazując obserwatorom na całym świecie, czyj system bezpieczeństwa i partnerstwo z kim jest lepszym wyborem”.

Memento
Tego co piszę nie należy rozumieć w kategoriach podważania sensu modernizacji sprzętowej polskich sił zbrojnych, czy zwiększenia nakładów na bezpieczeństwo. Raczej ostrzegam, że tego rodzaju ograniczone, choć z finansowego punktu widzenia kosztowne, podejście może nie dać pożądanego efektu w postaci wzrostu naszego bezpieczeństwa. Będziemy mieć więcej czołgów, pojazdów opancerzonych czy najnowocześniejszych myśliwców, ale to wcale nie musi oznaczać, iż będziemy mieć lepszą armię, lepiej sobie radzącą na współczesnym, szybko zmieniającym się polu walki. Musimy zmusić administrację wojskową do większego otwarcia na nowe trendy, nowe zjawiska, nowe sposoby walki i wreszcie nowych ludzi. Nie jest to proces łatwy, ale możliwy. Dokonania p. gen. Molendy, który zbudował czwarte w NATO i drugie w Europie siły w zakresie cyberbezpieczeństwa dysponując znacznie mniejszym budżetem niźli choćby Francuzi, są najlepszym potwierdzenie tego, ze w Polsce jest to możliwe i zrealizowanie tego zadania nie wymaga gigantycznych nakładów.

Mazarr jest zwolennikiem zwiększenia budżetu Pentagonu, co oznacza, że nie proponuje zastąpienia zwiększenia wydatków na obronność reformą administracji zajmującej się nadzorem nad armią i pozyskiwaniem sprzętu. Obawia się jednak, że pozostawienie tego obszaru bez zmian spowoduje złe wykorzystanie większych środków, które zostaną „wlane” do nieefektywnego i marnotrawiącego pieniądze systemu. A zatem jak pisze „reforma nie zastąpi większych budżetów; jest ich uzupełnieniem.” Trzeba jednak uniknąć ryzyka związanego z naturalną niechęcią do zmian. Więcej pieniędzy wydawanych na kawalerię, argumentuje, nie spowodowałoby, że stałaby się ona skuteczniejszym narzędziem walki. Trzeba też starać się uniknąć kolejnego ryzyka, jakim jest inicjowanie ilościowego wyścigu zbrojeń. Chiny, jak zauważa, wydają w świetle oficjalnych statystyk poniżej 2 proc. PKB na swe siły zbrojne. Są to zapewne dane zaniżone, ale odsłaniają oczywistą prawdę. Zarówno w Chinach, jak i w Rosji, siła nabywcza każdego dolara wydawanego na zbrojenia jest inna niż na Zachodzie. Ze względu na rozbudowany własny sektor przemysłowy, relatywnie tanią siłę roboczą i dostęp do czynników produkcji, w krajach tych pozyskuje się taniej uzbrojenie. W tym sensie sprowadzenie rywalizacji do wyścigu ilościowego, kto będzie w stanie wyprodukować więcej czołgów, pojazdów pancernych czy amunicji, może dla Zachodu stać się groźną pułapką. Trzeba dążyć do uzyskanie przewagi jakościowej i wystarczającego poziomu ilościowego, aby być w stanie kontrolować sytuacje na przyszłym polu walki. „Większe wydatki – zauważa Mazarr - to leniwy sposób radzenia sobie w bardziej niebezpiecznym świecie. Najtrudniejszym sposobem – i ostatecznie jedynym, który pozwoli Stanom Zjednoczonym wyprzedzić zagrożenia i ryzyko złożonej i niepewnej przyszłości – jest zapewnienie większej zdolności adaptacyjnej i elastyczności amerykańskim instytucjom obronnym dzięki reformom, co do których wszyscy się zgadzają, że powinny zostać przeprowadzone, ale w większości przypadków nigdy nie następują. Jedyną pewną drogą do większej dynamiki i konkurencyjności, zarówno w obronności, jak i w innych obszarach, jest stworzenie bardziej dynamicznego, twórczego i adaptacyjnego mechanizmu budowy siły państwa”.

Potraktujmy to co napisał amerykański ekspert, adresując swe przesłanie do własnej opinii publicznej, w kategoriach memento. Nie możemy zadowalać się tym, że wydajemy więcej na bezpieczeństwo, co oczywiście trzeba robić. Jeśli większe środki powierzymy niezreformowanej, nieefektywnej i przyzwyczajonej do tego aby myśleć „po staremu” biurokracji to w zamian nie uzyskamy skokowego wzrostu naszych zdolności, a jedynie wyższe podatki lub większy dług publiczny.